Skaper Innovasjon Norge verdier som står i forhold til innsatsen?

Å måle effektene av Innovasjon Norges virkemidler er ikke enkelt, men vi har lært mye. Foto: phototechno

Skaper Innovasjon Norge verdier som står i forhold til innsatsen? For å ta konklusjonen først: Ingen har gjennomført en full samfunnsøkonomisk kost-/nytteanalyse av Innovasjon Norge som gir et endelig svar på dette spørsmålet. Kostnadssiden er relativ «enkel» – det er nyttesiden som er vanskelig.

Av spesialrådgiver Pål Aslak Hungnes, Innovasjon Norge

I denne bloggposten vil jeg fortelle litt fra historien om veien fram til dagens effektmålinger i Innovasjon Norges mål- og resultatstyringssystem omtalt i bloggpost av 15. november 2015, «Et innblikk i hvordan Innovasjon Norge jobber for å styrke kunnskapsgrunnlaget for hva som gir effekt i nærings- og innovasjonspolitikken».

Innovasjon Norge og enkelte av dets forløpere har helt siden 1990 blitt evaluert ved hjelp av forskningsbaserte metoder. En pioner var professor Arild Hervik, Møreforsking. Basis for dagens kundeeffektundersøkelser ble lagt tidlig på nittitallet. Både Innovasjon Norge og Forskningsrådet opererer fortsatt med ulike varianter av disse – med hell. Men evalueringer i sin fulle bredde er en annen historie.

Veien fram til dagens vel anerkjente metoder for analyser på mer objektive registerdata som et supplement til kundeeffektundersøkelser og andre evalueringer og analyser har vært lang. Pussig nok. Data har vi hatt – motivasjon ar vi hatt – men hendelser som fusjoner og varierende samarbeid mellom virkemiddelaktørene har gjort at tiden har løpt fortere enn vi hadde ønsket.

Vanskelig å fange ringvirkninger

Kort oppsummert, for de som ikke har tid og anledning til å lese hele denne artikkelen, er status i jakten på effekter – eller «nyttesiden» i en kost-/nytteanalyse som følger:

Flere miljøer har gjennomført evalueringer og analyser basert på et kvasi-eksperimentelt design. Men mange har vært svært skeptiske til bruk av disse metodene. Tradisjonen kommer fra amerikansk medisinsk forskning. Kritikken går langs flere dimensjoner, men viktigst er innsigelsene knyttet til at effektene i bedriftene er ikke den viktigste effekten av innovasjon – det er ringvirkningene i form av spredning av kompetanse og FoU som betyr mest samfunnsøkonomisk. Og de kan ikke måles på denne måten.

Det er jo helt riktig at de ikke kan måles slik, men dersom det er rett at ringvirkningseffektene overstiger de effektene vi finner indikasjoner på i bedriftene, ja da snakker vi virkelig om store effekter. Bare se på det lille forsøket på et regnestykke jeg gjør nedenfor og gang det med to – minst!

Vanskelig å identifisere årsak/virkning

En annen kritikk går på at effekter dokumentert på denne måten ikke vil være kausale fordi det er så mye annet, uobserverbart, som påvirker resultatene. Flere miljøer i flere analyser har funnet indikasjoner på effekter, men ikke alle. Når man ikke har funnet noe, skyldes det gjerne at man har laget kontrollgrupper som ikke har vært sammenliknbare.

Flere miljøer har gjort seg «skyldig» i det. Ingen nevnt, ingen glemt. Dette skrives ikke for å henge ut noen, men det er viktig å værer klar over denne faren og legge mye jobb i å drøfte styrker og svakheter ved utvalgskriterier for kontrollbedriftene.

Men faktum er at vi med den videreutviklingen som har vært gjort de seneste 3-4 årene har et langt bedre utgangspunkt enn før for å gjøre gode samfunnsøkonomiske analyser med troverdige indikasjoner på nytten i form av økt verdiskaping også – ikke bare kostnadene ved bruk av virkemidler!

Det har etter mitt syn vært fornuftig å tilnærme seg dette på en pragmatisk måte over lang sikt. Det finnes ingen quick fix her, og det trengs beviser fra ulike miljøer med litt ulike metoder over tid, skal vi kunne overbevise, både oss selv og andre, om at virkemidlene virker. Neste evaluering av Innovasjon Norge bør ta mål av seg til å gjøre et ordentlig forsøk på en form for kost-/nytteanalyse.

Behov for supplerende informasjon

Som i annen forskning finnes ikke ett svar med to streker under, og man må derfor supplere effektanalyser basert på objektive regnskapsdata med andre evalueringer på om målsettinger med programmer og tiltak nås og avdekke ringvirkningseffekter først og fremst knyttet til kompetansespredning.

Man bør også supplere med en form for systemevaluering også. Etter mitt syn evaluerer vi altfor sjelden nytten av å ha en distribuert institusjon som Innovasjon Norge, en tålmodig og nøytral samarbeidspartner «nær deg» som kan hjelpe deg, eller fort finne fram til noen som kan hjelpe deg.

Kompensering for manglende eller et svakt utviklet tilbud av konsulenttjenester lokalt i distriktene, kan være en slik målsetting. Svakt utviklet VC-marked i Norge et annet. Det krever egne evalueringer for å avdekke virkninger på denne typen spesifikk markedssvikt i kapital og kompetansemarkedene.

Det er nemlig vanskelig å finne en god kontrollgruppe som skal sammenliknes med bedrifter som deltar i et strategi- og ledelseprogram, fordi en uobserverbar forskjell vil være at det faktisk er de som trenger slik kompetanse som deltar. De kan ikke sammenliknes med de som allerede «løper av gårde så fillene fyker» og verken har behov for eller tid til å delta i et kompetanseprogram.

Bakgrunnen for artikkelen – Flere samfunnsøkonomiske analyser etterspørres

Grunnen til at jeg nå ser optimistisk på videre arbeid med samfunnsøkonomiske kost-/nytteanalyser er først og fremst at det etterspørres fra en av eierne våre, nærmere bestemt Nærings- og fiskeridepartementet. Det er bakgrunnen for at jeg vil skrive denne lille historien nå. Det er bra det etterspørres. Og vi har jobbet utrettelig med saken. For å komme videre trengs det imidlertid mer forskning.

Spørsmålet om effektene står i forhold til kostnadene er helt sentralt. Samfunnet trenger å vite at man gjør gode, fremtidsrettede investeringer gjennom virkemiddelapparatet. Noen tror vi hindrer omstilling snarere enn å fremme den. Det er en myte som må avlives. Men det er et meget krevende spørsmål å svare på, og det skal man ha respekt for.

Det er skrevet flere Norske Offentlige Utredninger (NOUer) om kost-/nytteanalyser. Det er verktøyet for å beregne om et offentlig tiltak «lønner seg» samfunnsøkonomisk. Vi har tusenvis av både harde og myke investeringsprosjekter i porteføljen hvert eneste år. Når vi vet at det er vanskelig nok å gjøre gode samfunnsøkonomiske kost-/nytteanalyse knyttet til én enkelt offentlig investering alene, må man forstå at å beregne effekten av tusenvis store og små prosjekter er krevende. Det er særlig nyttesiden som er vanskeligst å beregne.

De nyttetallene vi har analysert er merverdiskaping i bedriftene som følge av prosjektene vi har utslagsgivende for å realisere. Verdiskaping er avlønning av både arbeid og kapital, og er derfor det nærmeste vi kommer et uttrykk for samfunnsøkonomisk nytte med basis i data fra bedriftenes regnskaper.

Økt verdiskaping er et middel for å nå andre politiske mål

Men samtidig må vi huske at i mange sammenhenger er økt verdiskaping bare et middel for å nå andre politiske mål, som for eksempel spredning av kompetanse og FoU for å styrke næringslivets innovasjonsevne i bredden gjennom ringvirkninger, en bærekraftig utvikling, levende bygder og åpne kulturlandskap så folk (og turister) kan ha glede av det, beredskapshensyn, bosettingsmål, eller arbeid for begge kjønn i distriktene og kvinners deltakelse i næringsliv, integrering og mangfold, etc.

Så komplette kost-/nytteanalyser må også håndtere politiske mål og måloppnåelse, ikke bare rent økonomiske forhold.

Dette kompliserer ytterligere, selvfølgelig. Hvor mye mer er én krone mer i verdiskaping «verdt» i distriktene for eksempel? Hvordan teller vi ringvirkningene av investeringer i landbruket?. Hvordan måle effektene av at man bidrar til å dempe sentraliseringen i gode tider når trykket inn mot sentrale strøk er størst?

Det er nedfelt i statens økonomireglement å evaluere effekter av tiltak. Og veilederen i resultatmåling i staten fra Senter for statlig økonomistyring var det et krav allerede fra 2006 at man benytter en evalueringsmetode som innbefatter bruk av kontrollgrupper for å måle effekter av tiltak.

Det jeg skriver om i del 2 av artikkelen, er begrenset til å omhandle veien fram til å avdekke den basale «merverdiskapingen» i bedriftene selv – mao. ikke de «viktige tingene» som ringvirkninger i økonomien eller spillovereffekter i næringslivet knyttet til innovasjonsprosjekter og adopsjon/diffusjon av teknologi- og markedskompetanse. Oppnåelse av andre politiske mål indirekte gjennom merverdiskaping på et område eller et sted er heller ikke med i disse økonometriske analysene.